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OGGETTO: C.4 (ARTT. 43 E 44 REGOLAMENTO DECENTRAMENTO) AVENTE AD OGGETTO: REVISIONE DEL REGOLAMENTO DELLE PROCEDURE SANZIONATORIE AMMINISTRATIVE. APPROVAZIONE.

Il Presidente Claudio Cerrato, di concerto con il Coordinatore della I^ Commissione Rocco Zaccuri, e con il Coordinatore della III^ Commissione Sara Cariola riferisce.

Con deliberazione in data 29 novembre 2004 (mecc. 2004 04970/017) esecutiva dal 13 dicembre 2004, il Consiglio Comunale, nel riformulare e modificare il previgente regolamento delle procedure sanzionatorie amministrative, ne approvava il nuovo testo, cui - dopo poco più di un anno - era apportata, giusta deliberazione in data 30 gennaio 2006 (mecc. 2005 11274/048) esecutiva dal 13 febbraio 2006, modificazione relativa alla disciplina dell'affidamento del servizio di riscossione coattiva delle relative entrate.
Decorsi circa sette anni dall'entrata in vigore del suddetto regolamento, la sua concreta applicazione, le innovazioni legislative nel frattempo intervenute nonché la giurisprudenza formatasi riguardo a numerosi istituti di cui si occupa ne hanno suggerito una revisione. Le finalità di ordine generale con essa perseguite possono sintetizzarsi, in primo luogo nell'opportunità di aggiornare le norme regolamentari promuovendo la cultura del rispetto delle regole, intesa nell'accezione sostanziale che le è connaturata; a tale scopo, si è privilegiato, confortati in tal senso dal diritto vivente, un approccio al procedimento sanzionatorio amministrativo che si concentrasse maggiormente sulla sussistenza della condotta addebitata al cittadino piuttosto che sugli aspetti meramente formali, fermi restando i vizi che, sotto tale profilo, comportando l'invalidità degli atti del procedimento, ne determinano l'archiviazione.
Altro, non meno rilevante, scopo che si è inteso perseguire consiste nell'esigenza di dotare il Comune, entro i limiti di una materia, qual è quella di cui trattasi, soggetta a riserva di legge, di strumenti giuridici idonei a contemperare gli interessi degli imprenditori che operano in una Città che vuole essere, così come già da tempo è, sede di numerosi locali di svago e divertimento - soprattutto volti ad una clientela giovanile - nonché polo di attrazione di eventi e manifestazioni a carattere turistico, culturale, ricreativo, sportivo che richiamano un forte interesse del pubblico, con l'esigenza di assicurare alla popolazione l'ordinata convivenza civile, che si estrinseca nei diritti fondamentali alla quiete ed al riposo notturni, alla fruibilità degli spazi e della viabilità pubblici, al decoro del patrimonio pubblico e privato ed alla tolleranza tra le generazioni.
Ciò premesso relativamente agli indirizzi generali che hanno presieduto alla revisione del vigente articolato normativo, è opportuno in primo luogo richiamare, sia pure sinteticamente, le fonti primarie il cui recepimento si è reso gerarchicamente necessario, alla luce della loro entrata in vigore successiva al testo regolamentare originario. Si allude, in particolare, all'articolo 6-bis del Decreto Legge 23 maggio 2008, n. 92, inserito dalla Legge di conversione 24 luglio 2008, n. 125, ai sensi del quale "per le violazioni ai regolamenti ed alle ordinanze comunali e provinciali, la Giunta Comunale o Provinciale, all'interno del limite edittale minimo e massimo della sanzione prevista (stabiliti in Euro 50 e 500 rispettivamente dall'articolo 7-bis del Decreto Legislativo n. 267/2000, e successive modificazioni) può stabilire un diverso importo del pagamento in misura ridotta, in deroga alle disposizioni" di cui all'articolo 16 della Legge n. 689 del 1981, che prevedono il pagamento estintivo della somma più favorevole tra il doppio del minimo ed il terzo del massimo edittali. L'articolo 3, comma 63, della Legge 15 luglio 2009, n. 94, ha, poi, apportato tenui modificazioni agli importi dei limiti minimo e massimo della sanzione amministrativa pecuniaria previsti, in linea generale, dall'articolo 10, comma 1, della citata Legge n. 689 del 1981. Non può, infine, non farsi menzione della riforma del giudizio di opposizione alle sanzioni amministrative di cui al Decreto Legislativo 1 settembre 2011, n. 150, entrato in vigore il 6 ottobre scorso. Il suo articolo 36, infatti, nell'abrogare gli articoli 22, commi 2 e seguenti, 23 e 24 della Legge 24 novembre 1981, n. 689, e successive modificazioni, ha altresì riformulato il comma 1 del citato articolo 22, che ora così recita: "salvo quanto previsto dall'articolo 133 del Decreto Legislativo 2 luglio 2010, n. 104, e da altre disposizioni di legge, contro l'ordinanza-ingiunzione di pagamento e contro l'ordinanza che dispone la sola confisca gli interessati possono proporre opposizione dinanzi all'autorità giudiziaria ordinaria. L'opposizione è regolata dall'articolo 6 del Decreto Legislativo 1 settembre 2011, n. 150". Conseguentemente, fatte salve le materie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi del citato articolo 133 del relativo codice di rito, le opposizioni de quibus sono, oggi, regolate dal menzionato articolo 6, che rinvia, ove non diversamente stabilito dalle disposizioni del medesimo articolo, al rito del lavoro, rendendo applicabile parte delle norme contenute nel Libro II, Titolo IV del relativo Codice. Inoltre, il suddetto Decreto Legislativo incide anche sul sistema delle impugnazioni attinenti la successiva fase della riscossione forzata ex articolo 27, Legge n. 689/1981 cit., per cui l'articolo 32 rinvia al rito ordinario di cognizione. Infine, l'articolo 36 del Decreto Legislativo n. 150 del 2011 limita l'applicazione del nuovo rito alle opposizioni presentate dopo il 6 ottobre 2011.
Passando, quindi, in rassegna il progetto di regolamento, l'articolo 1 stabilisce che l'applicazione delle sanzioni amministrative accessorie in senso stretto, diversamente dalle misure ripristinatorie dell'interesse pubblico leso di cui nel prosieguo - tipico esempio: la confisca - non segue il procedimento di cui alla Legge n. 241/1990, bensì quello ex lege n. 689 del 1981 (nell'esempio, per l'espresso disposto dell'articolo 20). La successiva norma è rimasta sostanzialmente invariata, salvo alcuni modesti interventi di mero adeguamento all'articolo 7 bis del testo unico approvato con Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni. Introdotta ex novo è, invece, la disposizione di cui all'articolo 3, che disciplina la fase dell'accertamento dell'illecito distinguendola dal momento della sua commissione ed, anche, da quello della percezione del fatto materiale da parte degli organi di controllo, e recepisce, alla luce della giurisprudenza, le nozioni di invalidità e di mera irregolarità del processo verbale di accertamento ai fini dell'archiviazione del procedimento sanzionatorio, allo scopo di privilegiare l'aspetto sostanziale, investente la sussistenza dell'illecito, rispetto a quello riguardante mere irregolarità formali dell'atto di accertamento. L'articolo 4 per lo più ricalca quanto già stabilito per la contestazione dell'illecito amministrativo dall'articolo 3 del vigente regolamento, con alcune precisazioni, tra cui spicca la norma secondo cui la responsabilità a carico dei sorveglianti (genitori, per gli illeciti commessi dai minorenni; tutori, curatori, et similia, per i fatti compiuti dagli incapaci) non ha natura solidale bensì diretta, per fatto proprio. Strettamente correlato alla disposizione appena menzionata è il successivo articolo 5, che è stato soprattutto integrato con l'individuazione del momento da cui decorre l'importante termine di 90 giorni per la notificazione degli estremi della violazione nel caso di contestazione immediata ex articolo 14 della Legge n. 689 del 1981, soprattutto con riferimento ad ipotesi particolari (si pensi agli illeciti amministrativi permanenti).
I successivi articoli 6 e 7 trattano, rispettivamente, del concorso di persone nell'illecito amministrativo e della responsabilità del sorvegliante per le condotte compiute da persone non imputabili quali i minori e gli incapaci di intendere e di volere. Dacché i relativi istituti sono già esaustivamente disciplinati dagli articoli 5 e 2 della Legge 24 novembre 1981, n. 689 rispettivamente, le norme regolamentari attengono precipuamente a profili organizzativi; la prima, volendo assicurare, mediante nota di raccordo tra più processi verbali redatti a carico di concorrenti nell'illecito o con l'indicazione delle circostanze che comprovano il concorso nel caso di formulazione di un unico processo verbale, la correlazione tra le condotte dell'autore, o dei coautori della condotta tipica e coloro che abbiano contribuito causalmente alla sua perpetrazione, necessaria ai fini della concreta applicazione del cumulo materiale delle sanzioni connaturato all'istituto. La seconda chiarisce che la contestazione degli estremi dell'illecito materialmente commesso dal minore o dall'incapace deve essere effettuata al loro sorvegliante (nel primo caso, a colui che esercita la potestà genitoriale) giacché, come s'è esposto, è costui che risponde direttamente dell'illecito. Relativamente alla successiva fase del procedimento sanzionatorio di cui al Titolo II, l'articolo 8, che si occupa del cosiddetto pagamento solutorio, è stato oggetto di interventi di dettaglio; il comma 1 recepisce la facoltà di rimodulare l'entità della sanzione ridotta prevista, per la violazione dei regolamenti comunali, dal citato articolo 6 bis, Decreto Legge n. 92/2008 e relativa Legge di conversione, e chiarisce che, nel caso di disposizioni sanzionatorie amministrative prive di minimo edittale, il pagamento ridotto previsto dall'articolo 16 della Legge 24 novembre 1981 n. 689 è possibile solo nella misura di un terzo del massimo. La natura perentoria del termine per la presentazione degli scritti difensivi e l'equipollenza all'accettazione della sanzione del pagamento in misura ridotta posteriore al loro deposito costituiscono, poi, le novità contenute nell'articolo 9, assistite da giurisprudenza costante.
Le norme recate dall'articolo 10 hanno apportato variazioni tendenti a garantire certezza all'assolvimento dell'obbligo di disporre l'audizione dell'interessato, nel caso di sua richiesta in tal senso, stante la natura invalidante dell'eventuale omissione; ad assicurare una più accurata, celere e puntuale istruttoria, con la facoltà di richiedere agli agenti accertatori non solo deduzioni, ma anche chiarimenti ed elementi integrativi di giudizio sugli atti del procedimento sanzionatorio, indipendentemente dalla presentazione di scritti difensivi; a chiarire definitivamente che l'emanazione dell'ordinanza ingiunzione può essere fatta entro il termine di cinque anni dal giorno della commessa violazione, stabilito dal successivo articolo 28 della Legge 24 novembre 1981, n. 689, e successive modificazioni (per tutti, Corte di Cassazione, Sezione Unite, Sentenza n. 9591 del 27 aprile 2006). L'articolo che segue, contrassegnato dal numero 11, delinea il contenuto essenziale dell'ordinanza-ingiunzione, in coerenza con l'ispirazione della revisione regolamentare, che vuole, in ciò confortata dalla giurisprudenza, promuovere un approccio sostanziale alla materia degli illeciti amministrativi.
Tralasciando l'esame analitico delle modificazioni apportate al testo vigente, le più rilevanti possono essere compendiate nell'adeguatezza di una motivazione succinta del provvedimento con cui si ingiunge il pagamento della sanzione (Corte di Cassazione, Sentenza n. 3128 del 11 febbraio 2010) e nella natura non invalidante, ma solo giustificativa di eventuali opposizioni tardive, dell'eventuale omissione o errore in merito all'indicazione dell'autorità competente e del termine entro cui è possibile ricorrere. Per il resto, si rinvia all'articolo in esame, reputandolo sufficientemente chiaro.

Sui criteri per la determinazione dell'entità della sanzione - fatti constare dall'articolo 11 della Legge 24 novembre 1981, n. 689 nella gravità della violazione; nell'opera svolta dall'agente per l'eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione; nella personalità dello stesso e nelle sue condizioni economiche - l'articolo 12 interviene dettagliandone la portata e le modalità con cui farli valere. La norma più rilevante è, al riguardo, costituita dal recepimento della giurisprudenza costante che ragguaglia all'importo del pagamento in misura ridotta l'entità ordinaria della sanzione oggetto dell'ordinanza ingiunzione. Degno di menzione è, infine, il comma 5, che applica secondo un meccanismo oggettivo il principio della proporzione tra precedenti del responsabile ed entità della sanzione. Al criterio delle condizioni economiche del responsabile ai fini della determinazione dell'entità della sanzione contemplato, come s'è esposto, dal già citato articolo 12 si allaccia la disposizione immediatamente successiva, che disciplina le modalità della rateizzazione della sanzione partendo da un presupposto analogo. In particolare, è prevista, ai fini della valutazione delle condizioni economiche disagiate dell'interessato costituenti il presupposto della rateizzazione, l'applicazione del cosiddetto ISEE (indicatore della situazione economica equivalente) di cui al Decreto Legislativo n. 109 del 1998, e successive modificazioni; introduzione vincolata, stanti la natura generale dell'istituto e l'esistenza di ragioni di coerenza ed uniformità con il medesimo strumento utilizzato, agli stessi fini, dal Corpo di Polizia Municipale.
Effettiva portata innovativa riveste l'articolo 14, che fa applicazione del principio dell'autotutela nel campo sanzionatorio amministrativo, riguardo sia ai processi verbali di accertamento che alle ordinanze d'ingiunzione o applicative di sanzioni accessorie illegittime, con le cautele dovute nei casi di lite pendente ed in ragione dell'indisponibilità della pretesa sanzionatoria amministrativa. La successiva disposizione non merita alcuna particolare spiegazione, recependo quanto già stabilito dal richiamato Decreto Legislativo n. 150 del 2011, che riconduce sostanzialmente il giudizio di opposizione alle sanzioni amministrative al rito del lavoro, salvo l'ultimo comma, che prende atto del consolidato orientamento che ammette la liquidabilità a favore dell'amministrazione vittoriosa delle sole spese concretamente affrontate per la specifica lite. Egualmente può dirsi con riferimento al successivo articolo 16, che ricalca le norme di legge vigenti in materia di riscossione coattiva delle sanzioni pecuniarie amministrative. A quest'ultima norma è connesso l'articolo 17, che, a parte il suo comma 1, che costituisce traduzione in sede secondaria dell'applicazione del rito ordinario di cognizione alle impugnazioni degli atti emanati nell'ambito della fase della riscossione coattiva sancita dall'articolo 32 del summenzionato Decreto Legislativo n. 150 del 2011, enumera le principali ipotesi in cui l'obbligato può presentare istanza di riesame dell'atto esecutivo (costituito dalla cartella esattoriale o dall'ingiunzione cosiddetta fiscale di cui al Regio Decreto n. 639 del 1910, e successive modificazioni) emanato dal concessionario della riscossione, ai fini dell'ottenimento dello sgravio. Tale potere di riesame costituisce applicazione alla fase della riscossione coattiva delle sanzioni pecuniarie amministrative del principio di autotutela già esaminato.
La trattazione del successivo Titolo III è d'uopo sia preceduta da un richiamo alla distinzione, di cui infra, tra sanzioni amministrative accessorie (in senso stretto) e misure ripristinatorie, dette anche repressive non sanzionatorie. Queste ultime, pur potendo conseguire alla commissione di una violazione, non mirano all'attuazione del precetto violato assolvendo, di contro, ad una funzione riparatoria o ripristinatoria dello stato di fatto o di diritto preesistente all'illecito e, perciò, prescindono dall'eventuale secondario detrimento che possa conseguire alla sfera giuridica del soggetto che ne sia colpito, incentrandosi sulla res, che è come dire l'interesse pubblico leso. Ciò si traduce nell'applicabilità solo alle prime della Legge 24 novembre 1981, n. 689, e successive modificazioni, laddove le seconde ne sono escluse, essendo procedimentalmente attratte nell'alveo della Legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, e nell'ambito della giurisdizione amministrativa. Scendendo nel dettaglio delle singole disposizioni, l'articolo 18, nel dedicare apposita disciplina al sequestro cautelare amministrativo, ne vuole sottolineare la profonda diversità ed autonomia dalla confisca e dalla stessa sanzione pecuniaria, che determina l'indifferenza delle relative vicende giuridiche - a cominciare dalla sua inefficacia - rispetto alle altre. Da ciò consegue, in primo luogo, che, nel caso di opposizione al sequestro l'inutile decorso di dieci giorni, senza alcuna decisione da parte dell'autorità amministrativa, determina soltanto il venir meno dell'efficacia della detta misura cautelare, senza incidere sulla confisca (Corte di Cassazione, Sezione I, Sentenza n. 10143 del 2 maggio 2006); che, inoltre, in tal caso non sussiste l'obbligo di audizione personale. Mutuandola dai commi 1 e 2 dell'articolo 19 della Legge 24 novembre 1981, n. 689, si opera, poi, una distinzione tra istanza di restituzione delle cose sequestrate ed opposizione al sequestro, che implica l'inapplicabilità alla prima del suddetto termine decadenziale di dieci giorni per il rigetto o l'accoglimento della domanda dell'interessato, prevista solo per la seconda dall'ultimo comma 2011 della stessa disposizione legislativa. Infine, è espressamente esclusa l'impugnabilità della decisione sull'opposizione al sequestro come già, d'altronde, previsto dalla legge e dalla giurisprudenza.
Della confisca amministrativa si occupa l'articolo 19, inquadrandola nelle tre categorie (facoltativa, obbligatoria o necessaria) elaborate in dottrina ed in giurisprudenza a seconda che abbia ad oggetto, rispettivamente, le cose che servirono o furono destinate a commettere la violazione; le cose che ne rappresentano il profitto; o, infine, le cose la cui fabbricazione, uso, porto, detenzione o alienazione costituisce violazione amministrativa, fatte salve le ipotesi previste dalle leggi speciali. Da ciò discendono le regole generali, insite nella natura accessoria della confisca, per cui tale atto ablativo è subordinato all'adozione dell'ordinanza ingiunzione di pagamento della sanzione (principale) pecuniaria ed è impedito dal pagamento in misura ridotta, da cui si prescinde nel solo caso di confisca necessaria. La disposizione regolamentare immediatamente successiva costituisce il naturale sviluppo procedimentale dell'acquisizione della proprietà delle cose confiscate in capo al Comune, regolando le varie ipotesi, tra cui la loro donazione, vendita ed eventuale distruzione, che possano conseguire all'intervenuta titolarità del diritto dominicale.
Nessun radicale mutamento è stato apportato al testo originario del regolamento se non per aspetti secondari, quali, esemplificativamente, l'aumento da 100 a 200 Euro della facoltà di devoluzione in beneficienza delle cose confiscate e la redazione di processo verbale comprovante l'avvenuta loro distruzione, nelle ipotesi ammesse dalle norme vigenti. L'articolo 21, nel ribadire quanto già esposto in merito all'assogettamento delle sanzioni amministrative accessorie alla Legge 24 novembre 1981, n. 689, e successive modificazioni, riserva particolare attenzione alla fase propulsiva del procedimento, specificando il contenuto essenziale della segnalazione che deve essere trasmessa, ai fini dell'applicazione delle dette sanzioni, dagli organi di controllo. Il comma 3, poi, recepisce la regola della necessaria corrispondenza tra proprietario della cosa confiscata e responsabile dell'illecito, ivi compreso il soggetto solidalmente obbligato al pagamento della sanzione pecuniaria.
Seguono, infine, disposizioni a carattere eminentemente organizzativo, e, perciò, ascrivibili alla categoria delle mere norme d'azione, che stabiliscono un termine ordinatorio-sollecitatorio per l'emanazione delle ordinanze ingiunzione per il pagamento di sanzioni amministrative pecuniarie da cui possano o debbano derivare sanzioni accessorie, volendosi evitare il depotenziamento dell'effetto deterrente di queste ultime derivante da una loro irrogazione dilatata nel tempo; ciò che, diversamente, potrebbe accadere, trovando applicazione il già menzionato termine quinquennale per l'emanazione del provvedimento sanzionatorio.
Quantunque non strettamente pertinente alla materia oggetto del regolamento novellato, si è ritenuto di dedicare apposito articolo alle misure ripristinatorie, la cui natura giuridica è già stata esaminata. L'esclusione di tali misure dall'ambito di applicazione della Legge 24 novembre 1981, n. 689, e successive modificazioni comporta che non costituisce loro presupposto giuridico la previa emanazione dell'ordinanza ingiunzione. Al medesimo fine perseguito dall'articolo precedente, la norma in commento prescrive inoltre gli elementi essenziali che deve contenere la segnalazione propedeutica all'emanazione delle misure in parola nonché la documentazione da allegarvi (idonei ad individuare la disposizione legislativa o regolamentare di riferimento; a dar contezza dei fatti constatati ed, infine, a verificare l'eventuale regolarizzazione delle violazioni da parte dell'interessato, nei casi in cui tale circostanza sia rilevante, alludendosi all'articolo 17 ter del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza approvato con Regio Decreto 18 giugno 1931 n. 773, e successive modificazioni). La distinzione tra sanzioni amministrative accessorie e misure ripristinatorie si ripercuote sull'articolo 23, che differenzia la reiterazione, o la recidiva, tipica delle prime e regolata, in linea generale, dall'articolo 8 bis della Legge 24 novembre 1981, n. 689, e successive modificazioni, dal fenomeno analogo che può interessare le seconde. Poiché infatti la reiterazione dell'illecito amministrativo costituisce istituto ben definito - che abbraccia un periodo di cinque anni antecedenti alla commissione di una violazione amministrativa; postula che il responsabile abbia commesso un'altra violazione della stessa indole; richiede che l'infrazione debba essere definitivamente accertata con ordinanza ingiunzione ed esclude che si possa tener conto degli illeciti estinti mediante pagamento della sanzione in misura ridotta - si è voluto evitare che l'uso promiscuo di una medesima terminologia potesse ingenerare fraintendimenti sulla diversa portata dei due concetti. All'uopo, si è scelto di definire il fenomeno della replica di eventi rilevanti ai fini dell'applicazione di una misura ripristinatoria in termini di ripetizione di una violazione - anche solo accertata o comportante sanzione estinta mediante il suo pagamento in misura ridotta - nell'arco temporale di un anno. L'ultimo comma, infine, recependo quanto è già stato deliberato al riguardo nel passato, demanda a provvedimento dell'organo di governo la definizione di criteri e modalità per la determinazione della durata delle sanzioni amministrative accessorie e delle misure ripristinatorie o repressive non sanzionatorie consistenti nella sospensione di autorizzazioni o di attività, in ossequio ai principi di trasparenza ed imparzialità dell'azione amministrativa.
Le disposizioni transitorie e finali recate dall'articolo 24 dispongono, principalmente, che la revisione del regolamento delle procedure sanzionatorie di cui alla presente deliberazione, traducendosi nella sua riformulazione pressoché integrale, ne comporta l'abrogazione. I commi centrali dell'articolo in commento recano la disciplina intertemporale per l'applicazione dello jus novorum, mentre l'ultimo comma colma, mediante rinvio alle deliberazioni approvate nella materia su proposta del Corpo di Polizia Municipale, il vuoto che si determinerebbe nelle more dell'emanazione dei provvedimenti attuativi delle disposizioni regolamentari che disciplinano la rateizzazione delle sanzioni amministrative ed i criteri per la loro commisurazione alle condizioni economiche del responsabile.
Alla luce di quanto sopra, il Dirigente del Settore Contenzioso Ufficio Studi e Formazione, con lettera in data 18 gennaio 2012, n. prot. 1828, ha trasmesso copia della proposta di deliberazione con la quale si intende approvare la nuova stesura del Regolamento delle procedure sanzionatorie.

Nell’ambito delle competenze riservate dal Regolamento del Decentramento, ai sensi degli artt. 43 e 44, è pertanto richiesto alla Circoscrizione IV di esprimere il parere di competenza, in merito alla proposta di deliberazione in argomento.

La I^ e la III^ Commissione, competenti per materia, hanno esaminato la proposta di deliberazione avente ad oggetto la nuova stesura del regolamento comunale “Regolamento delle procedure sanzionatorie” nella seduta congiunta dell’8 febbraio 2012.

Tutto ciò premesso,

SEDUTA PUBBLICA