Divisione Urbanistica ed Edilizia Privata
Settore Procedure Amm.ve Urbanistiche
n. ord. 43
2007 02672/009
OGGETTO: REALIZZAZIONE DA PARTE DI PRIVATI DI OPERE DI URBANIZZAZIONE
E MODALITA' DI CALCOLO DEGLI ONERI DI URBANIZZAZIONE - MODIFICA
E ADEGUAMENTO DEI CRITERI GENERALI PER LA PREDISPOSIZIONE E L'APPROVAZIONE
DELLE CONVENZIONI URBANISTICHE - APPROVAZIONE.
Proposta dell'Assessore Viano,
di concerto con l'Assessora Sestero.
Dopo l'approvazione nel 1995 del vigente P.R.G., anche a Torino
si è generalizzato il ricorso agli strumenti urbanistici
esecutivi convenzionati per l'attuazione del Piano, in particolare
per le trasformazioni del territorio cittadino previsti nelle
Z.U.T. (Zone Urbane di Trasformazione) e nelle A.T.S. (Aree da
Trasformare per Servizi).
Il convenzionamento finalizzato ad attuare le trasformazioni
urbane (anche in porzioni relativamente consolidate) ha comportato
quasi sempre la realizzazione diretta, da parte dei soggetti attuatori,
delle opere di urbanizzazione previste dagli strumenti esecutivi,
a scomputo degli oneri di urbanizzazione dovuti.
Le problematiche che emergono dal ricorso alle predette modalità
di intervento sono complesse, sia per i particolari meccanismi
introdotti dal P.R.G. sia per le questioni più generali
connesse all'attuazione delle opere pubbliche (tali sono infatti
le urbanizzazioni previste dagli strumenti esecutivi), materia
oggetto di numerosi interventi legislativi in questi ultimi anni
nonché di una serie di provvedimenti assunti dall'Amministrazione
Comunale.
Con riferimento alle recenti innovazioni in materia di opere
pubbliche, introdotte al fine di uniformarsi alla direttiva U.E.
93/37 nonché alla pronuncia della Corte di Giustizia Europea
del 12 luglio 2001, ed alle relative problematiche emerse in sede
attuativa, è ora necessario introdurre ulteriori adeguamenti
e modifiche alle prassi finora adottate nella definizione degli
interventi attuativi convenzionati.
1. Il D.Lgs. n. 163/2006 e s.m.i. (c.d. Codice dei Contratti Pubblici)
da ultimo modificato dal D.Lgs. 113/2007, tra le varie disposizioni,
tratta la realizzazione delle opere a scomputo degli oneri di
urbanizzazione dovuti, materia già precedentemente affrontata
dall'articolo 2, comma 5 della Legge 109/1994 e s.m.i..
Con il citato provvedimento, il legislatore ribadisce, innanzitutto,
la bipartizione tra le opere il cui importo è superiore
oppure inferiore alla soglia comunitaria introducendo, quindi,
un'ulteriore distinzione tra le opere di urbanizzazione primaria
e secondaria.
La distinzione fra le due fattispecie di opere è normata
all'articolo 16, commi 7, 7bis ed 8 del T.U. 380/2001 e segnatamente:
- interventi di urbanizzazione primaria: strade residenziali,
spazi di sosta o di parcheggio, fognature, rete idrica, rete di
distribuzione dell'energia elettrica e del gas, pubblica illuminazione,
spazi di verde attrezzato, compresi cavedi multiservizi e cavidotti
per il passaggio di reti di telecomunicazioni;
- interventi di urbanizzazione secondaria: asili nido e scuole
materne, scuole d'obbligo nonché strutture e complessi
per l'istruzione superiore all'obbligo, mercati di quartiere,
delegazioni comunali, chiese ed altri edifici religiosi, impianti
sportivi di quartiere, aree verdi di quartiere, centri sociali
e attrezzature culturali e sanitarie (queste ultime ricomprendenti
le opere, le costruzioni e gli impianti destinati allo smaltimento,
al riciclaggio o alla distruzione dei rifiuti urbani, speciali,
pericolosi, solidi e liquidi, alla bonifica di aree inquinate).
Dalla lettura del combinato disposto degli articoli 32 comma
1 lett. g), 122 comma 8 e articolo 253 comma 8 del D.Lgs. 163/2006
e s.m.i., si evince la seguente disciplina:
a) per le opere di urbanizzazione primaria di importo inferiore
alla soglia comunitaria (< 5.278.000,00 Euro), l'articolo 122
comma 8 prevede che non operi il disposto di cui all'articolo
32, comma 1 lett. g) e che, quindi, il privato titolare del permesso
di costruire possa eseguire direttamente, come già avveniva
in passato, le opere funzionalmente connesse all'intervento edilizio
ex art. 16, comma 2 D.P.R. 380/2001.
Si tratta, infatti, di infrastrutture primarie funzionalmente
inscindibili dall'intervento edilizio, senza le quali l'intervento
stesso non avrebbe i requisiti minimi per l'agibilità sotto
il profilo urbanistico-edilizio;
b) per le opere di urbanizzazione primaria di importo pari o superiore
alla soglia comunitaria (³ 5.278.000,00 Euro) opera il disposto
di cui all'articolo 32, comma 1 lett. g), secondo il quale i soggetti
privati titolari del permesso di costruire che intendono assumere
in via diretta l'esecuzione delle suddette opere a scomputo, sono
tenuti al rispetto delle norme previste dal D.Lgs. n. 163/2006
e s.m.i., ovvero soggetti all'indizione di una gara pubblica con
i sistemi di aggiudicazione previsti dal Codice stesso, per quanto
concerne la realizzazione delle medesime. In alternativa, i privati
saranno tenuti ad assumere la veste del promotore di una gara
ispirata al modello del project financing.
Tale nuova procedura viene concepita come una facoltà dell'Amministrazione
e dovrà, pertanto, essere appositamente esplicitata di
volta in volta nell'apposita convenzione predisposta dalla Città.
Ai sensi dell'articolo 32, comma 1, lettera g) del D.Lgs. 163/2006
e s.m.i., il privato-promotore è tenuto alla presentazione
del progetto preliminare entro 90 giorni dal rilascio del permesso
di costruire, progetto che dovrà essere approvato dalla
Giunta Comunale e sarà successivamente oggetto di apposita
gara pubblica bandita ed effettuata dall'Amministrazione che rilascia
il titolo abilitativo edilizio, sulla base della progettazione
presentata dal promotore il quale dovrà essere in possesso
dei requisiti richiesti dall'articolo 40 (qualificazioni SOA);
questi potrà eventualmente esercitare il diritto di prelazione
nei confronti dell'aggiudicatario, corrispondendogli il 3% del
valore dell'appalto aggiudicato;
c) le opere di urbanizzazione secondaria, indipendentemente dal
relativo valore, potranno essere realizzate a cura del soggetto
privato unicamente nel rispetto delle procedure descritte al precedente
punto b), in particolare previo espletamento della gara ad evidenza
pubblica o della procedura di project financing.
L'unica deroga ammessa ai sensi dell'articolo 253, comma 8 del
"Codice Appalti", riguarda i lavori sotto soglia comunitaria
inerenti opere di urbanizzazione secondaria da realizzarsi da
parte di privati che, alla data del 1° luglio 2006, abbiano
già assunto nei confronti dell'Amministrazione l'obbligo
di eseguire i medesimi a scomputo degli oneri di urbanizzazione.
Pertanto, in caso di interventi convenzionati con contestuale
realizzazione di opere di urbanizzazione, è necessaria
una valutazione preliminare in merito alla natura delle opere
previste (urbanizzazione primaria o secondaria) nonché
una valutazione successiva, in ordine all'opportunità per
l'Amministrazione di bandire una gara sulla base della progettazione
presentata dal proponente ovvero di introitare gli oneri di urbanizzazione
dovuti con la realizzazione delle opere in questione a cura della
Città.
La disciplina prevista dal D.Lgs. 163/2006 e s.m.i. non si applica
alle opere realizzate dai privati proponenti a titolo di liberalità,
in aggiunta agli oneri dovuti, in coerenza con quanto precisato
nella già citata Direttiva U.E. 93/37 in materia di appalti
di lavori pubblici.
Al fine di garantire il completamento delle opere di urbanizzazione
contestualmente all'ultimazione degli interventi edilizi, nelle
convenzionui urbanistiche attuative sono prescritti i tempi e
le modalità di realizzazione delle stesse nonché
le idonee sanzioni, corredate da apposite fideiussioni, a garanzia
del puntuale adempimento.
2. Con riguardo alle modalità di quantificazione degli
oneri di urbanizzazione primaria, la deliberazione del Consiglio
Comunale del 21 luglio 1997 (mecc. 9702560/09) provvedeva ad integrare
le modalità di calcolo degli oneri relativi ai Piani Esecutivi
Convenzionati (già disciplinate dalla precedente deliberazione
del Consiglio Comunale del 12 febbraio 1990 - mecc. 8915274/38),
introducendo diverse modalità di calcolo in rapporto al
tipo di strumento impiegato: piano esecutivo convenzionato (P.E.C.)
o concessione convenzionata, nei casi previsti dal P.R.G..
La deliberazione del 1997 prevedeva che gli oneri di urbanizzazione
primaria nei P.E.C. dovessero essere determinati in base al criterio
della stima analitica diretta, con riferimento alle opere previste
dall'intervento (comprensive di aree verdi attrezzate, presenti
quasi in tutte le trasformazioni), in rapporto al solo fabbisogno
indotto dall'insediamento stesso, cioè entro il limite
massimo costituito dalla dotazione di aree per servizi di cui
all'articolo 21 della L.U.R..
Ai fini delle modalità di calcolo degli oneri di urbanizzazione,
le concessioni convenzionate venivano, invece, trattate alla stregua
delle concessioni edilizie singole (ora permessi di costruire),
con applicazione delle tabelle parametriche approvate dal Consiglio
Comunale (oggi allegate al Regolamento Comunale "Disciplina
del Contributo di Costruzione" approvato con deliberazione
del Consiglio Comunale del 5 aprile 2005 - mecc. 2005 02356/038).
L'assimilazione della concessione convenzionata alla tradizionale
concessione edilizia singola ha determinato, in definitiva, un'ingiustificata
differenziazione nei criteri di determinazione degli oneri di
urbanizzazione in relazione alla tipologia di strumento esecutivo
prescelto per dare attuazione al Piano Regolatore Generale (piano
esecutivo convenzionato o concessione convenzionata), pur trattandosi
di strumenti dal contenuto urbanistico analogo.
La concessione convenzionata, infatti, viene adottata qualora
la trasformazione sia attuata in piena conformità al disegno
urbano proposto dal P.R.G. mentre il P.E.C., di norma, viene utilizzato
quando la trasformazione comporta la modifica del disegno iniziale
di piano (entro i limiti prestabiliti dal P.R.G. stesso). I predetti
strumenti esecutivi disciplinano entrambi la trasformazione di
porzioni di territorio attraverso la realizzazione di nuovi insediamenti
e la dotazione di aree destinate alle urbanizzazioni primarie
ed eventualmente secondarie, secondo le quantità fissate
dal P.R.G. in relazione al tipo di Ambito (Z.U.T., A.T.S. o tessuto
consolidato).
Si ritiene quindi che, a prescindere dal tipo di strumento urbanistico
adottato per l'attuazione del P.R.G., sia opportuno applicare
il metodo analitico e non tabellare.
Si ribadisce, inoltre, il principio, già enunciato nella
precedente deliberazione del 1997, che l'entità di tali
oneri, limitatamente all'urbanizzazione primaria, sia per le Zone
Urbane di Trasformazione che per le Aree da Trasformare per Servizi,
debba ricomprendere le sistemazioni delle aree a servizi entro
il limite massimo rappresentato dal fabbisogno dovuto per legge
(articolo 21 L.U.R.), a prescindere dalle quantità previste
dal progetto.
Per quanto concerne la tipologia, criteri e qualità delle
opere da realizzare, sarà necessario definire, con separato
provvedimento, i parametri tecnici e di costo, al fine di garantire
l'adeguato ed equilibrato livello di urbanizzazione di tutti gli
interventi previsti.
3. In merito alla possibilità di utilizzare a scomputo
anche gli oneri di urbanizzazione secondaria, in caso di realizzazione
diretta di opere di urbanizzazione primaria, occorre rilevare
la sostanziale diversità tra A.T.S. e Z.U.T. in ordine
alla dotazione di aree per servizi pubblici: per le Z.U.T., infatti,
la dotazione di aree per servizi fissata dal P.R.G. è
pari al fabbisogno previsto dall'articolo 21 della Legge Regionale
incrementato di una quota aggiuntiva, di norma pari al 10% della
Superficie Territoriale (S.T.); nelle A.T.S., invece, la trasformazione
deve prevedere la cessione alla Città dell'80% della superficie
territoriale, a copertura dei fabbisogni di servizi pregressi
della Città.
Fermo restando che risulta conveniente per la Città consentire
un eventuale scomputo anche degli oneri di urbanizzazione secondaria
per la sistemazione diretta (per urbanizzazioni primarie) delle
aree a servizi (che eccedono, per i motivi anzidetti, la quota
dovuta in base alla normativa regionale), è opportuno introdurre
una disciplina differente a seconda delle situazioni.
Per le Z.U.T. la possibilità di realizzare opere a scomputo
degli oneri di urbanizzazione secondaria dovuti è ammessa
per la sola sistemazione di aree costituenti la cosiddetta quota
di fabbisogno "pregresso" (in genere 10% della S.T.),
definita nelle schede normative "servizi per la Città".
Per le A.T.S. sarà possibile utilizzare quote relative
agli oneri di urbanizzazione secondaria al fine di consentire
la sistemazione di tutte le aree cedute (80% S.T.), quantità
ampiamente superiore al fabbisogno previsto dalla legge.
In caso di trasformazioni in "Zone Urbane Consolidate"
(che non comportano quote aggiuntive di aree a servizi), la possibilità
di eseguire opere a scomputo degli oneri dovuti è ammessa
solo nei limiti degli oneri di urbanizzazione primaria, da calcolarsi,
anche in tal caso, con il metodo della stima analitica.
Salvo quanto sopra precisato, oltre agli eventuali casi di realizzazione
di opere con le modalità di cui alla lettera c) del precedente
punto 1., gli oneri di urbanizzazione secondaria, determinati
con metodo tabellare, dovranno essere di regola versati all'Amministrazione
Comunale in sede di rilascio dei titoli abilitativi edilizi.
Pertanto, occorre procedere alla revoca della già citata
deliberazione del Consiglio Comunale del 21 luglio 1997 (mecc.
9702560/09).
4. In merito alla progettazione delle eventuali opere realizzate
dal privato a scomputo di oneri di urbanizzazione, la deliberazione
della Giunta Comunale del 21 dicembre 1999 (mecc. 9912290/57),
esecutiva dall'11 gennaio 2000, di integrazione e modifica della
precedente deliberazione della Giunta Comunale del 20 aprile 1999
(mecc. 9901900/57), esecutiva dall'11 maggio 1999, tra i criteri
generali per la predisposizione delle convenzioni urbanistiche
stabiliva che, unitamente allo strumento urbanistico attuativo,
occorresse procedere all'approvazione di un progetto di massima
delle opere di urbanizzazione, rinviando le fasi di progettazione
preliminare ed esecutiva successivamente alla stipula della convenzione
urbanistica.
Al fine di semplificare tale complesso iter procedurale, si propone
di procedere all'approvazione del progetto preliminare delle opere
di urbanizzazione contestualmente all'approvazione dello strumento
urbanistico. La Circoscrizione, pertanto, verrebbe chiamata ad
esprimersi in un unico momento sia sullo strumento urbanistico
che sul progetto, salvaguardando così la volontà
manifestata dal Consiglio Comunale sull'intervento nel suo complesso.
In tal modo, inoltre, il Consiglio Comunale potrà pronunciarsi
su un elaborato progettuale di maggior dettaglio e definizione
rispetto al progetto di massima.
Rispetto al computo metrico estimativo delle opere contenuto
nel progetto preliminare, l'importo previsto in sede di progetto
esecutivo non potrà discostarsi più del 5%; qualora
si verifichi uno scostamento maggiore, il nuovo valore dovrà
essere espressamente approvato dal Consiglio Comunale.
Il progetto preliminare ed il progetto esecutivo dovranno comprendere
gli elaborati previsti dalla normativa vigente, comunque comprensivi
del computo metrico-estimativo.
In Convenzione verranno definiti gli obblighi contrattuali nonché
le penali derivanti da eventuali inadempimenti e le modalità
con cui revocare al proponente la realizzazione delle opere di
urbanizzazione.
Durante la realizzazione dei lavori, sarà cura del proponente
assicurare il rispetto della normativa in materia di sicurezza.
La presentazione del progetto esecutivo dovrà avvenire
entro il termine espressamente previsto in Convenzione. La Divisione
Infrastrutture e Mobilità avrà a disposizione 150
giorni, a far data dalla presentazione del progetto, per l'istruttoria
e, in caso favorevole, per procedere alla relativa approvazione.
Durante i predetti 150 giorni, il Settore Urbanizzazioni sottoporrà
il progetto esecutivo alla valutazione degli uffici tecnici competenti
della Città richiedendo, le eventuali modifiche finalizzate
a renderlo conforme ai pareri pervenuti.
Il progetto esecutivo dovrà essere, inoltre, corredato
da un cronoprogramma dei lavori che indichi i termini di realizzazione
ed ultimazione delle opere, decorsi i quali la Città potrà
incamerare le garanzie fidejussorie presentate dal proponente
oppure disporre la revoca dell'intervento.
Il rilascio del titolo abilitativo edilizio è comunque
subordinato all'approvazione del progetto esecutivo delle opere
di urbanizzazione.
5. Con riguardo al costo delle opere da eseguire a scomputo, la
relativa valutazione, da effettuarsi con l'applicazione dei prezzi
unitari dell'Elenco Prezzi della Regione Piemonte vigente al momento
della stipulazione della convenzione attuativa, come adottato
da apposita deliberazione dall'Amministrazione Comunale, dovrà
essere condotta sulla base di elaborati grafici che consentano
una precisa indicazione delle caratteristiche tipologiche, funzionali
e tecnologiche delle opere da realizzare a scomputo degli oneri.
Al costo complessivo delle opere di urbanizzazione, così
determinato, sarà applicato un "coefficiente di riduzione",
pari al 10%.
Tale coefficiente è stato ricavato da un'analisi statistica
dei ribassi conseguiti, effettuata nell'ultimo triennio su gare
di appalto di opere pubbliche analoghe aggiudicate dalla Città,
e tiene conto della normale incidenza delle spese tecniche per
progettazione e direzione lavori poste a carico del soggetto proponente.
Si precisa, inoltre, che tutti gli oneri relativi alla predisposizione
dei progetti preliminari ed esecutivi, alla direzione dei lavori
ed ai collaudi delle opere di urbanizzazione sono a carico del
proponente e non sono scomputabili dagli oneri di urbanizzazione.
Nel caso di trasformazioni urbane di una certa rilevanza, caratterizzate
dalla pluralità di interventi pubblici e privati per le
quali sia necessario attivare un programma di comunicazione periodico,
si dà atto che saranno a carico del proponente gli oneri
relativi alla comunicazione ai cittadini e ai residenti nelle
aree oggetto di trasformazione.
6. Per tutto quanto non espressamente modificato con il presente
provvedimento, si conferma quanto disposto nelle deliberazioni
della Giunta Comunale sopra richiamate (mecc. 9901900/57 del 20
aprile 1999 e mecc. 9912290/57 del 21 dicembre 1999), con particolare
riguardo all'esecuzione, alla contabilità delle opere e
collaudo delle medesime.
Tutto ciò premesso,
Visto il Testo Unico delle Leggi sull'Ordinamento degli Enti
Locali, approvato con D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, nel quale,
fra l'altro, all'art. 42 sono indicati gli atti rientranti nella
competenza dei Consigli Comunali;
Vista la Legge Regionale n. 56/77 e s.m.i.;
Visto il Piano Regolatore Generale, approvato con deliberazione
della G.R. n. 3-45091 del 21 aprile 1995 pubblicata sul B.U.R.
n. 21 del 24 maggio 1995;
Dato atto che i pareri di cui all'art. 49 del suddetto Testo
Unico sono:
favorevole sulla regolarità tecnica;
favorevole sulla regolarità contabile;
Con voti unanimi, espressi in forma palese;
per i motivi esposti nella parte narrativa, che qui integralmente
si richiamano:
1) di adeguare la disciplina comunale in materia di realizzazione
delle opere di urbanizzazione alla normativa nazionale uniformandosi,
nello specifico, ai disposti di cui agli articoli 32 comma 1 lett.
g), 122 comma 8 e 253 comma 8 del D.Lgs. 163/2006 che prevedono
una diversa regolamentazione tra le predette opere primarie, ove
di importo inferiore, pari o superiore alla soglia comunitaria,
e le opere di urbanizzazione secondaria;
2) di approvare il metodo analitico diretto per il calcolo delle
opere di urbanizzazione primaria relative ad interventi di trasformazione
urbanistica nelle A.T.S. e nelle Z.U.T., a prescindere dallo strumento
urbanistico adottato, al fine di garantire la quota di risorse
dovute per la realizzazione delle opere necessarie all'urbanizzazione
di tali ambiti. Tale quota di risorse dovrà essere determinata
sulla base di parametri tecnici e di costo da stabilirsi con separato
provvedimento, così da consentire un adeguato livello di
urbanizzazione. Si revoca, pertanto, la deliberazione del Consiglio
Comunale del 21 luglio 1997 (mecc. 9702560/09);
3) di prevedere, per le Z.U.T., la possibilità di utilizzare
quote relative agli oneri di urbanizzazione secondaria, per la
sola sistemazione di aree a servizi, costituenti il c.d. fabbisogno
"pregresso" (in genere 10% della S.T.), definito nelle
schede normative "servizi per la Città" e prevedere,
inoltre, il conseguente versamento all'Amministrazione Comunale
della rimanente quota di oneri di urbanizzazione secondaria, in
sede di rilascio dei titoli abilitativi edilizi.
Per le A.T.S. sarà prevista la possibilità di utilizzare
gli oneri di urbanizzazione secondaria, determinati con metodo
tabellare, per la sistemazione di tutte le aree cedute nella trasformazione
dell'ambito (80% S.T.) nonché il versamento all'Amministrazione
Comunale dell'eventuale quota residua di oneri di urbanizzazione
secondaria, in sede di rilascio dei titoli abilitativi edilizi.
In caso di trasformazioni in "Zone Urbane Consolidate"
(che non comportano quote aggiuntive di aree a servizi), la possibilità
di eseguire opere a scomputo degli oneri dovuti sarà ammessa
solo nei limiti degli oneri di urbanizzazione primaria, da calcolarsi
con il metodo della stima analitica mentre gli oneri di urbanizzazione
secondaria, determinati con metodo tabellare, dovranno essere
versati all'Amministrazione Comunale in sede di rilascio dei titoli
abilitativi edilizi;
4) di stabilire che, contestualmente all'approvazione da parte
del Consiglio Comunale dello strumento urbanistico attuativo del
P.R.G. per la trasformazione urbanistica delle A.T.S. o delle
Z.U.T., si proceda all'approvazione del progetto preliminare delle
opere di urbanizzazione da realizzare a scomputo degli oneri dovuti,
secondo i termini e le modalità puntualmente descritte
in narrativa. L'approvazione del progetto esecutivo dovrà
avvenire nelle modalità e nei termini previsti al punto
4. della narrativa.
Il rilascio del titolo abilitativo edilizio sarà comunque
subordinato all'approvazione del progetto esecutivo delle opere
di urbanizzazione;
5) di stabilire che, con riguardo al costo delle opere da eseguire
a scomputo, sarà applicato un "coefficiente di riduzione"
pari al 10%, al netto delle spese tecniche e degli eventuali oneri
relativi alla comunicazione ai cittadini, comunque a carico del
soggetto proponente;
6) di confermare, per tutto quanto non espressamente modificato
con il presente provvedimento, quanto disposto nelle deliberazioni
della Giunta Comunale del 20 aprile 1999 (mecc. 9901900/57) e
del 21 dicembre 1999 (mecc. 9912290/57), con particolare riguardo
all'esecuzione, alla contabilità delle opere e collaudo
delle medesime;
7) di dichiarare, attesa l'urgenza, in conformità del distitinto
voto palese ed unanime, il presente provvedimento immediatamente
eseguibile ai sensi dell'art. 134, 4° comma del Testo Unico
approvato con D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267.