Atto n.7

Il Consiglio di Circoscrizione n. 4 "SAN DONATO - CAMPIDOGLIO - PARELLA", convocato nelle prescritte forme in 1^ convocazione, per la seduta ordinaria del

Sono presenti nell'aula consiliare del Centro Civico in Via Saccarelli 18, oltre al Presidente ALUNNO Guido i Consiglieri: CARTELLA Ferdinando, CERRATO Claudio, DEL BIANCO Marianna, DELLE FAVE Maria Grazia, DOMINESE Stefano, ENRICI BELLOM Maura, FARANO Nicola, FERRARI Giorgio, FRA Laura Maria, LAVOLTA Enzo, MOLINARO Aldo, POLLINI Alfredo, PUGLISI Ettore, VALLE Mauro, ZACCURI Rocco.


In totale n. 16 Consiglieri

Risultano assenti per giustificati motivi i Consiglieri: BARBARO Grazia, BOSSO Giovanni, CACCIAPUOTI Francesco, DEMARIE Stefania, FAZZONE Davide, GAI Giorgio, QUAGLIA Laura , RABELLINO Renzo, VIGNALE Gian Luca.



Con l'assistenza del Segretario Stefano GELLATO


Ha adottato in

SEDUTA PUBBLICA

il presente provvedimento così indicato all'ordine del giorno:


C. 4 PARERE- (artt.43 e 44 del Regolamento sul Decentramento) avente ad oggetto: Gestione
dei servizi pubblici locali cimiteriali: costituzione Società per azioni unipersonale “Cimiteri Torino s.p.a.” – erogazione del servizio ai sensi dell’art.113, comma 5, lettera c) del d.lgs.267/2000 e s.m.i. – concessione in uso dei beni strumentali e gestione del patrimonio.

CITTÀ DI TORINO

CIRCOSCRIZIONE N.4 - SAN DONATO - PARELLA

DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO DI CIRCOSCRIZIONE

OGGETTO: C.4(ARTT. 43 E 44 REG DEC) GESTIONE DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI CIMITERIALI: COSTITUZIONE S.P.A. UNIPERSONALE "CIMITERI TORINO S.P.A."EROGAZIONE DEL SERVIZIO AI SENSI DELL'ART. 113, COMMA 5, LETTERA C) DEL D.LGS 267/2000 E S.M.I. CONCESSIONE IN USO DEI BENI STRUMENTALI E GESTIONE DEL PATRIMONIO

Il Presidente Guido Alunno, di concerto con il Coordinatore della I Commissione Giorgio Ferrari, riferisce.

Con nota del 20 dicembre 2004 n.prot.3578 la Direzione Generale – Direzione Servizi Cimiteriali ha chiesto a questa Circoscrizione di esprimere parere in merito alla proposta di deliberazione avente per oggetto “Gestione dei servizi pubblici locali cimiteriali: costituzione Società per azioni unipersonale “Cimiteri Torino s.p.a.” – erogazione del servizio ai sensi dell’art.113, comma 5, lettera c) del d.lgs.267/2000 e s.m.i. – concessione in uso dei beni strumentali e gestione del patrimonio”.

Il Comune di Torino è titolare del servizio pubblico locale cimiteriale che è disciplinato dalla normativa statale, regionale e comunale vigente in materia, dal Regolamento di Polizia Mortuaria approvato con D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 e dal Regolamento Comunale per il Servizio Mortuario e dei Cimiteri approvato con deliberazione del Consiglio Comunale in data 11 ottobre 1999 (mecc.1999 06143/40).

Il settore è protetto dal legislatore non solo con riguardo ai cimiteri (che costituiscono demanio comunale ai sensi dell’art.824 del codice civile) dove sono interdetti, nelle concessioni di aree, il lucro e la speculazione, ma anche con riguardo alla parte funebre, nel quale il sistema di garanzie è affidato ai Comuni.

Dal punto di vista dell’assetto gestionale delle varie attività si rilevano altresì situazioni differenziate:

A tale ultimo riguardo, si specifica che tale servizio richiede, per la sua stessa natura, sia competenze di carattere amministrativo per le pianificazioni urbanistiche ed i procedimenti di concessione delle sepolture private, sia attività di gestione delle infrastrutture, di pianificazione degli utilizzi delle aree e di esecuzione (costruzioni manutenzioni, scavi, inumazioni, esumazioni, tumulazioni, estumulazioni ecc......). Mentre le prime rientrano tra le attività istituzionali dell’ente locale e non sono trasferibili, le seconde sono state, via via nel tempo, sempre meno erogabili con sufficiente efficacia ed efficienza. Anzi, gli eventi dei mesi scorsi che hanno interessato i cimiteri cittadini, hanno ulteriormente attualizzato la necessità di rifondare radicalmente il modello gestionale delle operazioni cimiteriali.

La configurazione delle attività gestionali ed esecutive cimiteriali è infatti apparsa inadeguata su alcuni fronti strategici di erogazione:

In conseguenza dei gravi disservizi verificatisi, della conseguente situazione di allarme sociale che comprometteva il regolare svolgimento del servizio pubblico e per ricostituire un clima consono al regolare svolgimento delle attività, con determinazione dirigenziale n. 196 dell’8 luglio 2004 (n. mecc. 2004 05782/003) si procedeva a revocare l’affidamento dell’operatività cimiteriale alla I.C.S. – Imprese Cooperative Sociali s.c.s. a r.l. appaltatrice e, con successiva determinazione del 27 luglio 2004 (n. mecc. 2004 06490/040) che prendeva atto delle intese tra le Amministrazioni comunali di Torino e di Roma, la prosecuzione dell’appalto fino al 31 dicembre 2004, oltre ad alcuni interventi urgenti per superare la fase di emergenza nell’interesse della collettività cittadina, sono stati affidati direttamente alla AMA S.p.A, gestore dei cimiteri romani, società che garantiva esperienza e capacità dimensionale adeguate rispetto alla realtà torinese ed era in grado di assicurare in tempi celeri la non interruzione di servizi pubblici essenziali.

Sui problemi scaturiti dalla vicenda il Consiglio comunale si è poi recentemente espresso con gli indirizzi contenuti nel provvedimento n.2004/08469/40, assunto in data 8 novembre 2004, che istituiscono per i servizi cimiteriali nuovi criteri di governo con caratteri di maggiore attenzione e presa in carico dei bisogni espressi dalle famiglie dei defunti, nonché nuove modalità di esercizio delle attività che prevedono l’integrazione a più livelli di tutte le funzioni operative e di gestione delle strutture.

Tutto ciò induce a ritenere che l’attuale forma di gestione non solo risulta, come si vedrà più avanti, impropria normativamente per le dimensioni e le caratteristiche che i servizi cimiteriali esprimono, ma appare concretamente inadeguata a far fronte alle complessità di erogazione e di attività così articolate e socialmente così rilevanti. Né l’attuale esternalizzazione dell’attività tramite appalto semplifica le funzioni di governo e controllo in capo al Comune o può esimere completamente l’ente da responsabilità circa eventuali disservizi.
Date queste premesse, la soluzione più adeguata non può quindi essere la rimodulazione delle attività in più appalti di servizi, ma la costituzione ex novo di una struttura organizzativa per il complesso dei servizi cimiteriali in grado di munirsi e via via di incrementare le competenze e professionalità necessarie per agire efficacemente in un ambito particolare e delicato, dove attività e prestazioni sono indirizzati a cittadini colpiti da lutto e devono integrarsi con le esigenze di tutela della salute pubblica in un contesto di efficienza della gestione.

A questa struttura potrà essere conferito il compito di rimuovere gli elementi negativi del passato andando verso una concezione di rapporto con gli utenti nel quale le funzioni cimiteriali, individuate dall’ordinamento mortuario, e l’articolazione stessa delle procedure vanno integrate in un percorso più ampio che comprende, come elementi essenziali, la partecipazione del cittadino, la presa in carico dei suoi bisogni, il rinvenimento di soluzioni condivise, le modalità di accoglienza.

Valutate le peculiarità della materia e l’evoluzione del sistema dei servizi pubblici locali, che va verso la separazione della titolarità della funzione pubblica rispetto alla concreta produzione del servizio, e considerato al tempo stesso che il Comune deve poter mantenere controlli adeguati sull’attività per scongiurare il rischio che il contenuto sociale del servizio cimiteriale venga penalizzato da comportamenti e scelte non finalizzate agli interessi generali della comunità cittadina ed ai concreti bisogni delle famiglie, la scelta di una società totalmente pubblica, nella formula in house, pare quella più adeguata per superare le rigidità dell’attuale modello gestionale e per perseguire obiettivi di efficacia qualitativa e quantitativa, nonché di efficienza.

Una struttura societaria esclusivamente dedicata ai servizi cimiteriali consente infatti di rendere più flessibili i processi decisionali, la gestione del personale e la connessa erogazione del servizio, e di migliorare i tempi di effettuazione degli interventi di manutenzione e di costruzione di manufatti cimiteriali.

La scelta di tale forma gestionale ha inoltre specifici riflessi in termini di indirizzi, trasparenza e controlli. La Città di Torino infatti, nei confronti della comunità locale, potrà mantenere in quadro certo e definito di rapporti il suo ruolo di indirizzo del servizio pubblico del quale ha istituzionalmente la responsabilità della funzione, sia tramite il controllo azionario, proprio perché la società è interamente pubblica e, con il nuovo diritto societario, unipersonale, sia attraverso una pregnante funzione di monitoraggio della gestione consentita dal contratto di servizio che verrà stipulato con la nuova società cimiteriale.

Tutto quanto sinteticamente detto trova riscontro nell’istruttoria svolta dagli uffici e segnatamente nel documento “Trasformazione in Società a capitale pubblico locale dei servizi cimiteriali nel Comune di Torino ”, conservato agli atti della Direzione Generale. Questa analisi, dalla quale scaturisce poi coerentemente tutto l’impianto degli atti proposti all’approvazione, fa emergere la necessità che i servizi cimiteriali siano effettuati in forma coordinata con la gestione delle strutture. Si tratta di immettere in queste attività, principi e metodi atti ad eliminare le diseconomie strutturali derivanti dalla parcellizzazione di competenze, con un reale riallineamento dell'intero ciclo dei servizi a parametri di qualità totale.

Lo studio si prefigura la gestione delle attività cimiteriali affidata ad una Società dedicata, finanziariamente autonoma, in grado di agire con efficaci leve su fattori decisivi quali la possibilità di dotarsi di proprio personale amministrativo, tecnico ed operativo, di creare profili di carriera collegati agli obiettivi aziendali, di mantenere l’attenzione ai destinatari dell'attività di servizio (cittadino, famiglia, comunità), di incentivare negli addetti il senso di appartenenza e l’interiorizzazione del valore etico del ruolo ricoperto nello svolgimento delle funzioni affidate.

Nonostante le esternalizzazioni dei servizi siano fortemente penalizzate dal punto di vista fiscale, basti solo pensare alla necessità di scorporare l’IVA riguardo a prestazioni che, erogate direttamente dal Comune, sono fuori campo d’imposta (con conseguente diminuzione dei ricavi netti a parità di prestazione erogata), lo studio dà conto delle misure di buona amministrazione introdotte nel Contratto di Servizio che regolerà i rapporti tra il Comune e la Società.

In questo documento si sono precisate le modalità di regolazione dei rapporti tra la Città e il nuovo concessionario, che sostanzialmente consentono di non squilibrare i saldi finanziari comunali, introducendo anzi, nelle varie componenti del canone di concessione, valide dinamiche di compensazione del debito e dei connessi oneri finanziari maturati negli anni precedenti e che mantengono sotto controllo l’indebitamento futuro, prevedendone attente metodologie di calcolo e di remunerazione.

A questo proposito va ricordato come in materia di costituzione di una società pubblica di servizi cimiteriali, già nell’anno 2001, la Giunta Comunale con deliberazione in data 9 gennaio 2001 (mecc. 2001 00005/40) aveva permesso di avviare una istruttoria tecnica per l’individuazione della forma di gestione ritenuta più idonea, in considerazione della natura e dimensione del servizio e volta alla riorganizzazione dell’intero comparto cimiteriale.

Ciò anche perché il legislatore, al fine di incentivare il passaggio a forme societarie di gestione dei servizi, era intervenuto con una disciplina di snellimento che, a partire dalla legge 142/90, poi con legge 15 maggio 1997 n.127 e ancora con testo unico degli enti locali 18 agosto 2000 n.267 aveva introdotto la previsione che gli Enti Locali potessero costituire o partecipare a società, anche a capitale totalmente pubblico per la gestione dei servizi pubblici locali. Questa materia in questi anni è stata oggetto di una costante revisione normativa che ha indotto gli uffici incaricati dell’istruttoria a continui rifacimenti dell’analisi tecnica. Infatti, gli articoli 113 e 113-bis del testo unico degli enti locali, che disciplinano le modalità di gestione dei servizi pubblici locali, prima sono stati novellati dall’articolo 35 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, che ha introdotto la nozione dei servizi pubblici locali dotati di rilevanza industriale, poi nuovamente modificati dal decreto-legge 30 settembre 2003 n. 269, convertito con modificazioni dalla legge 24 novembre 2003 n. 326, nonché dall’art.4, comma 234, della legge 24 dicembre 2003 n. 350.

Tra le significative innovazioni contenute in quest’ultima modificazione vanno annoverate la sostituzione della nozione di rilevanza industriale con quella di rilevanza economica - maggiormente aderente alla distinzione di fonte comunitaria fra “servizi di interesse generale” e “servizi di interesse economico generale” - e la possibilità di erogazione anche di questi ultimi servizi con affidamento diretto a società a capitale interamente pubblico (così detta gestione “in house”).

Si tratta di previsioni normative che, pur in assenza di una definizione o di una compiuta elencazione dei settori interessati, possono essere applicate anche alle attività cimiteriali comunali, in quanto esse sono svolte nell’ambito di un servizio pubblico locale di interesse generale, in considerazione delle rilevanti finalità sociali cui risponde, nonché risultano “di rilevanza economica ” proprio perché gestiti con regole di economicità e cioè secondo un regime di congruità tra risorse e obiettivi.

La conferma della natura economica di detti servizi si ravvisa inoltre nel provvedimento di adozione di un nuovo sistema tariffario da parte del Comune di Torino con deliberazione del Consiglio Comunale in data 22 marzo 2001, n. mecc. 2001 02496/40, dove le tariffe comunali per i servizi cimiteriali sono state definite secondo i disposti e i principi dell’articolo 117 T.U.E.L, e cioè, in misura tale da assicurare l’equilibrio economico-finanziario dell’investimento e della connessa gestione mediante la corrispondenza tra costi e ricavi finalizzata a garantire l’integrale copertura dei costi
(ivi compresi gli oneri di ammortamento tecnico-finanziario); l’equilibrato rapporto tra i finanziamenti raccolti ed il capitale investito; la valutazione circa l’entità dei costi di gestione delle opere, tenendo conto anche degli investimenti e della qualità del servizio; l’adeguatezza della remunerazione del capitale investito, coerente con le prevalenti condizioni di mercato. Tali indirizzi generali sono stati successivamente confermati dalla deliberazione del Consiglio Comunale in data 18 marzo 2003, n. mecc. 2003 01929/40.

Con l’attuale proposta di costituzione di una S.p.A. pubblica per la gestione dei servizi cimiteriali e delle dotazioni patrimoniali strumentali, si formula quindi una positiva e organica risposta alle esigenze di miglioramento in termini di impianto giuridico, di disciplina contrattuale e di soluzioni organizzative ed economiche.

Si ritiene pertanto necessario ed opportuno proporre la costituzione di una società per azioni a capitale interamente pubblico, cui affidare l’erogazione del servizio ai sensi dell’art.113, comma 5, lettera c) del d.Lgs.267/2000, alla condizione prevista dalla norma “che l’ente o gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante della propria attività con l'ente o con gli enti pubblici che la controllano”.

Detta società con sede a Torino, denominata “CIMITERI TORINO SPA”, capitale sociale iniziale Euro 1.000.000,00 (Euro un milione) interamente sottoscritto dal Comune quale socio unico, sarà retta dallo Statuto che si allega alla presente deliberazione per farne parte integrante e sostanziale (allegato 1).

L’erogazione del servizio sarà disciplinata dal Contratto di servizio allegato alla presente deliberazione per farne parte integrante e sostanziale (allegato 2), che definisce anche la gestione del complesso immobiliare dei civici cimiteri e delle altre dotazioni patrimoniali strumentali a tal fine concessi in uso alla società, che prevede i livelli dei servizi da garantire e che dispone infine adeguati strumenti di verifica, come in linea generale è previsto dall’art.113 comma 11 del D. Lgs. 267/2000.

Quanto alla disciplina contenuta negli allegati, si evidenzia quanto segue:

Tale soluzione è suggerita da una serie di fattori che caratterizzano l’affidamento di specie con connotati di marcata peculiarità e, segnatamente, dal rilievo preminente che assume la messa a disposizione della collettività del patrimonio immobiliare cimiteriale e la considerevole durata che siffatto utilizzo può raggiungere (fino a novantanove anni), donde discende la necessità che la società possa programmare sia l’organizzazione delle attività di servizio, sia i cospicui investimenti richiesti dalla gestione dei complessi cimiteriali con riferimento a periodi di lunga durata.

Naturalmente resta salva la potestà amministrativa del Comune di modificare o revocare in qualunque momento l’affidamento a favore della società, qualora ragioni di pubblico interesse conducano alla scelta di una diversa modalità di gestione dei servizi e delle attività in oggetto, in forza dei principi generali in materia di organizzazione amministrativa e dell’espressa previsione del contratto di servizio.

Risulta dunque garantito il rispetto dei principi di proporzionalità ed adeguatezza dell’azione amministrativa, cui risponde anche il necessario collegamento fra l’affidamento dei servizi cimiteriali e della gestione dei civici cimiteri e la concessione in uso dei relativi beni demaniali e patrimoniali indisponibili.

Si aggiunga inoltre che:

In ultimo, ai fini della concreta attuazione dei presupposti dell’affidamento in house, come sopra delineato, si dà atto che sussistono:

In particolare, le attività della Società avverranno sotto il controllo e la vigilanza del Comune, che eserciterà tutte le funzioni di regolamentazione previste dalla normativa vigente in materia cimiteriale. Il Comune altresì controllerà che la qualità del servizio reso agli utenti sia conforme agli indirizzi espressi nell’allegato sub 2 “ Finalità e indirizzi di erogazione del servizio” e che gli stati di avanzamento del processo di certificazione di qualità siano coerenti con il termine previsto dai citati indirizzi.

Per favorire le attività di controllo e vigilanza, la Società avrà l’obbligo di consentire agli Uffici comunali tempestivo accesso a tutta la documentazione in proprio possesso e a rispondere ai quesiti posti con documentate e motivate relazioni scritte, entro il termine massimo di trenta giorni dalla richiesta. La Società dovrà tenere una contabilità che consenta la rilevazione dei costi e dei ricavi relativi ai servizi affidati, articolati per centri di costo, e idonee scritture che consentano in ogni momento la evidenziazione dei costi e delle immobilizzazioni realizzate, qualunque sia la modalità di finanziamento, nonché l’ammortamento di tali cespiti e la loro incidenza sul conto economico.
Le funzioni di controllo sui servizi potranno essere espletate anche dall’Agenzia per i servizi pubblici Locali, quale organo di supporto del Consiglio Comunale costituito ai sensi dell’art.72 dello Statuto della Città di Torino, che eserciterà le sue funzioni nei modi ritenuti più idonei, salva l’autonomia imprenditoriale della società.

Si precisa infine, che la ricollocazione del personale in servizio è stata regolata da un accordo con le organizzazioni sindacali aziendali siglato il 27.03.2002 e che la spesa per la sottoscrizione e versamento del capitale iniziale di euro 1.000.000 è stata individuata tra gli investimenti da finanziare con mutuo da contrarre con il pool Banca OPI S.p.A. (capogruppo) - Dexia Crediop S.p.A. – Banca Intesa S.p.A., in relazione ai quali a quest’ultima è stato richiesto dall’Amministrazione comunale il “Formale impegno 2004” (deliberazione Giunta Comunale in data 14 settembre 2004, - mecc. 2004 07275/024), assunto dal predetto Istituto finanziatore in data 20 settembre 2004 – posizione 2004100– per il triennio 2004/2006: l’erogazione della spesa è subordinata alla concessione del mutuo.

La I Commissione permanente di lavoro, riunitasi l’11 gennaio 2005, ha esaminato la proposta di deliberazione di cui all'oggetto e relativi allegati.
Una approfondita discussione svolta con l’aiuto del Dott. Dieni, Direttore dei Servizi Cimiteriali, ha evidenziato i seguenti punti.

Tutto ciò premesso

LA GIUNTA CIRCOSCRIZIONALE

Visto il Regolamento del Decentramento, approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 133 (n.mecc.1996 00980/49) del 13 maggio 1996 e n. mecc.1996 04113/49 del 27 giugno 1996 il quale, fra l'altro, all'art.43 elenca i provvedimenti per i quali è obbligatorio l'acquisizione del parere dei Consigli Circoscrizionali ed all'art.44 ne stabilisce i termini e le modalità

PROPONE AL CONSIGLIO CIRCOSCRIZIONALE

VOTAZIONE PALESE

PRESENTI:16
VOTANTI:15
VOTI FAVOREVOLI:12
VOTI CONTRARI:3 (Valle, Puglisi, Molinaro)
ASTENUTI: 1 (Pollini)

Pertanto il Consiglio

DELIBERA