Divisione Economia e Sviluppo
99 02964/16
Settore Commercio
RG
OGGETTO: RIFORMA DELLA DISCIPLINA RELATIVA AL SETTORE DEL COMMERCIO
A SEGUITO DELL'ENTRATA IN VIGORE DEL DECRETO LEGISLATIVO 31 MARZO
1998, N.114. INDIVIDUAZIONE DI LINEE GUIDA ED INDIRIZZI APPLICATIVI.
CRITERI IN MATERIA DI ORARI DI APERTURA E DI CHIUSURA DEGLI ESERCIZI
COMMERCIALI.
Proposta dell'Assessore Alfieri,
di concerto con l'Assessore Corsico.
Il testo del Decreto Legislativo 31
marzo 1998, n. 114, recante "Riforma della disciplina relativa
al settore del commercio, a norma dell'articolo 4, comma 4, della
legge 15 marzo 1997, n. 59", è comparso sul Supplemento
ordinario n. 80/L alla Gazzetta Ufficiale n. 95 del 24 aprile
1998 .
Tale Decreto, meglio noto come "Decreto
Bersani" o "Decreto di liberalizzazione del commercio"
è stato adottato in attuazione della prima "Legge
Bassanini" (la n. 59 del 1997), con cui il Parlamento ha
delegato il Governo per il conferimento di funzioni e compiti
alle Regioni e agli enti locali per la riforma della pubblica
amministrazione e per la semplificazione amministrativa.
Di conseguenza il Decreto Bersani si presenta
come una vera e propria legge-quadro sul commercio, del quale
procede a delineare le norme generali, i principi e gli istituti
fondamentali, lasciando però ampio spazio alla potestà
attuativa delle Regioni e dei Comuni.
L'efficacia delle norme comprese nel sopracitato
Decreto è stata fatta decorrere dal trecentosessantacinquesimo
giorno dalla sua pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, vale
a dire dal 24 aprile 1999, essendo però nel contempo stata
prevista l'entrata in vigore immediata delle disposizioni costituenti
la cosiddetta "disciplina transitoria", che ha determinato,
tra l'altro, il blocco per un anno del rilascio di nuove autorizzazioni.
Tale efficacia differita è stata
prevista per consentire alle Regioni di adottare i provvedimenti
attuativi del Decreto ad esse delegati, consistenti nella definizione
degli indirizzi generali per l'insediamento delle attività
commerciali, nel rispetto degli obiettivi individuati dal Decreto
stesso, e nella fissazione di criteri di programmazione urbanistica
riferiti al settore commerciale.
L'emanazione di quanto sopra da parte delle
Regioni è subordinata all'acquisizione del parere obbligatorio
delle rappresentanze degli enti locali, oltre che alla consultazione
delle organizzazioni dei consumatori e delle imprese del commercio.
Il Decreto Bersani prevede poi che le
Regioni stabiliscano un termine, non superiore a 180 giorni, entro
il quale i Comuni siano tenuti ad adeguare gli strumenti urbanistici
generali e attuativi e i regolamenti di polizia locale.
In caso di inerzia delle Regioni per quanto
riguarda l'esercizio delle funzioni amministrative ad esse conferite
dal Decreto nei tempi stabiliti, è previsto un intervento
sostitutivo dello Stato, mentre in caso di inerzia dei Comuni
per quanto di loro competenza, sono le Regioni ad esercitare tale
intervento, mediante l'adozione di norme destinate a rimanere
in vigore sino all'emanazione delle norme comunali.
Presso la Regione Piemonte le procedure
per l'adozione degli indirizzi e dei provvedimenti di cui sopra
sono in fase ormai avanzata, per cui si presume l'approvazione
degli stessi entro breve termine.
Il Comune, dal canto proprio, già
da parecchi mesi si è attivato, sia tramite i Settori competenti
(Commercio e Strumentazione Urbanistica), sia conferendo uno specifico
incarico di studio al gruppo di esperti coordinati dal Prof. Cesare
Emanuel, in modo da essere preparato a dare attuazione a quanto
di propria competenza non appena saranno stati emanati i criteri
regionali.
In attesa dei suddetti criteri, che come
si è detto la Regione Piemonte non dovrebbe tardare ad
adottare, il Comune è comunque tenuto a dare immediata
applicazione a tutte le norme del Decreto di riforma del commercio
la cui efficacia non è direttamente conseguente all'emanazione
di disposizioni regionali, come del resto specificato da una recente
circolare a firma del Ministro Bersani (n. 3463/C del 25 marzo
1999).
Pertanto dal 24 aprile prossimo viene
abrogata tutta la normativa previgente in materia di esercizio
dell'attività commerciale (almeno per quanto riguarda il
commercio in sede fissa) e sono immediatamente applicabili,
in quanto non legate all'adozione di norme attuative regionali
né statali:
- le norme di cui al Titolo I del decreto,
concernenti i principi generali in materia, le definizioni
e l' ambito di applicazione del decreto (artt. 1-2-3-4);
- le norme del Titolo II, che definiscono
i requisiti di accesso all'attività (art. 5);
- le norme del Titolo III inerenti l'
apertura, l' ampliamento e il trasferimento
degli esercizi di vicinato (esercizi con superficie di
vendita non superiore a 250 mq.) (art. 7);
- gli artt. 11 e 13 del Titolo IV in materia
di orari di vendita;
- le norme del Titolo V relative alla
pubblicità dei prezzi (art. 14) e alle vendite
straordinarie (art. 15, ad esclusione del comma 6, inerente
le vendite di fine stagione e le vendite di liquidazione, per
la cui disciplina si attendono norme regionali);
- le norme del Titolo VI in materia di
forme speciali di vendita al dettaglio relative agli spacci
interni (art. 16), agli apparecchi automatici (art.
17), alla vendita per corrispondenza, televisione o
altri sistemi di comunicazione (art. 18), alle vendite
effettuate presso il domicilio dei consumatori (art. 19) e
alla propaganda a fini commerciali (art. 20);
- le norme di cui al Titolo VII in materia
di sanzioni riguardanti le violazioni in materia di commercio
in sede fissa (art. 22);
- le disposizioni finali di cui al titolo
IX (art. 26), concernenti, tra l'altro la disciplina del trasferimento
della gestione o della proprietà delle attività
commerciali, e che determina l'abrogazione di tutta una serie
di norme previgenti riguardanti la disciplina del commercio.
Non sono invece immediatamente
applicabili le seguenti norme, in quanto legate a disposizioni
che saranno emanate dalle Regioni:
- art. 8, riguardante le medie strutture
di vendita (esercizi con superficie di vendita da 250 a 2500
mq.), per le quali il rilascio dell'autorizzazione, di competenza
comunale, è subordinato ai criteri adottati dal Comune
"sulla base delle disposizioni regionali" e degli obiettivi
indicati all'art. 6 (cfr. art. 8, co. 3);
- art. 9, relativo alle grandi strutture
di vendita (esercizi con superficie di vendita superiore ai
2500 mq.), considerato che la domanda di rilascio dell'autorizzazione
deve essere esaminata da una conferenza dei servizi "che
decide in base alla conformità dell'insediamento ai criteri
di programmazione di cui all'art. 6", e che le norme sul
relativo procedimento sono adottate dalla Regione (cfr. art. 8,
co. 3 e 5);
- il Titolo X del Decreto, riguardante
il Commercio al dettaglio su aree pubbliche, in quanto
lo stesso Ministro Bersani, nella già citata Circolare
n. 3463/C del 25 marzo 1999 ha richiamato l'attenzione sulla clausola
di salvaguardia di cui all'art. 30 comma 2, la quale stabilisce
che "fino all'emanazione delle disposizioni attuative di
cui all'art. 28 continuano ad applicarsi le norme previgenti".
Per quanto attiene lo sviluppo della rete
commerciale all'interno dei centri storici, delle aree
metropolitane e delle aree comunali configurabili come unico bacino
di utenza, si ritiene opportuno ricordare che, pur essendo i Comuni
liberi di adottare o meno norme particolari, esse potranno essere
deliberate solamente in subordine alla previsione da parte della
Regione dell'"indicazione dei criteri in base ai quali i
Comuni, per un periodo non superiore a due anni, possono sospendere
o inibire gli effetti della comunicazione all'apertura degli esercizi
di vicinato" (cfr. art. 10 co. 1, lett. c).
Peraltro, con riferimento al periodo di
assenza di previsione da parte delle Regioni di maggiori poteri
ai Comuni relativamente alla localizzazione e all'apertura degli
esercizi di vendita nei centri storici e nelle aree ed edifici
aventi valore storico, archeologico, artistico e ambientale, la
Circolare del Ministro Bersani ha precisato che tale circostanza
non impedisce ovviamente ai Comuni "l'utilizzo di tutti gli
strumenti già rientranti nelle loro attribuzioni al fine
di preservare, nel rispetto dei principi sanciti dall'art. 1 e
dall'art. 6 del decreto, le aree da sottoporre a tutela e a valorizzazione",
confermando quindi la piena validità a quanto già
in vigore in passato, e cioè degli strumenti urbanistico-edilizi
e della legislazione in materia di tutela dei beni artistici.
I Comuni, una volta emessi gli adempimenti regionali previsti
dagli artt. 6, 10 e 28 (commi 12, 13 e 14) del Decreto Bersani,
dovranno successivamente procedere come di seguito specificato:
- adeguare, entro un termine non superiore
a 180 giorni, gli strumenti urbanistici generali e attuativi
(attraverso una variante al piano regolatore) e i regolamenti
di polizia locale (cfr. art. 6 co. 5);
- adottare i criteri e le norme procedimentali
per il rilascio delle autorizzazioni per le medie strutture
di vendita (cfr. art. 8 co. 3 e 4);
- emanare le disposizioni di propria
competenza relativamente all'esercizio del commercio sulle
aree pubbliche (ai sensi dei commi 15, 16 e 17 dell'art. 28);
- se lo riterranno opportuno, adottare
misure per la tutela dei centri storici e delle aree ed
edifici aventi valore storico, archeologico, artistico e ambientale,
eventualmente sospendendo od inibendo le aperture di esercizi
di vicinato, previa specifica valutazione ai sensi dell'art. 10
co. 1 lett. c) del Decreto.
Pertanto, riassumendo e richiamando alcuni
concetti sopra esposti, allo stato attuale, i competenti Uffici
comunali possono, a partire dal 24 aprile 1999, operare secondo
legge nel seguente modo:
- ricevere le comunicazioni di cui all'art. 7, relative all'apertura,
al trasferimento e all'ampliamento degli esercizi commerciali
in sede fissa con superficie non superiore a 250 mq.; viene meno,
infatti, il blocco delle nuove aperture durato un anno a far data
dalla pubblicazione del decreto Bersani, ma non per le medie e
grandi strutture (oltre i 2500 mq.), per le quali occorre attendere
i criteri regionali;
- ricevere le comunicazioni di inizio attività per le forme
speciali di vendita al dettaglio (spacci interni, apparecchi automatici,
vendita per corrispondenza, televisione o altri sistemi di comunicazione,
vendite effettuate presso il domicilio dei consumatori);
- ricevere le comunicazioni relative al trasferimento della gestione
o della proprietà delle attività commerciali;
- applicare le sanzioni per le violazioni inerenti la materia
del commercio in sede fissa;
- applicare le norme sulla pubblicità dei prezzi e su alcuni
tipi di vendite straordinarie.
Per quanto riguarda lo stabilire i
nuovi criteri in materia di orari di apertura degli
esercizi commerciali di vendita al dettaglio, con l'entrata
in vigore del decreto, tale decisione resta di piena ed immediata
competenza del Consiglio Comunale, trattandosi di argomento del
tutto svincolato da norme di competenza regionale, salvo per quanto
riguarda il riconoscimento delle città ad economia prevalentemente
turistica.
L'art. 11 del Decreto Bersani, infatti,
rimette alla libera determinazione degli esercenti l'orario di
apertura degli esercizi commerciali, che comunque deve essere
compreso tra le ore sette e le ore ventidue, non superando il
limite delle 13 ore giornaliere, nel rispetto delle disposizioni
da detto articolo dettate, "e dei criteri emanati dai
Comuni, sentite le organizzazioni locali dei consumatori, delle
imprese del commercio e dei lavoratori dipendenti, in esecuzione
di quanto disposto dall'art. 36, comma 3, della legge 8 giugno
1990, n. 142" (che attribuisce al Sindaco, una specifica
competenza nel coordinare gli orari, tra l'altro, degli esercizi
commerciali, al fine di armonizzare l'esplicazione dei servizi
alle esigenze complessive e generali degli utenti).
E' fatto inoltre obbligo di osservare
la chiusura domenicale e festiva dell'esercizio e, nei casi stabiliti
dai Comuni, la mezza giornata di chiusura infrasettimanale, salvo
deroga della chiusura festiva che comunque deve essere garantita
nel mese di dicembre e per ulteriori otto domeniche o festività
nel corso degli altri mesi dell'anno. Gli esercizi del settore
alimentare debbono garantire l'apertura al pubblico in caso di
più di due festività consecutive, secondo le modalità
stabilite dal Sindaco.
Sono poi confermate, dall'art. 13 comma
1, le attività non soggette alla normativa generale in
materia di orari, ed è consentito agli esercenti, per i
Comuni riconosciuti dalle Regioni come ad economia prevalentemente
turistica o come città d'arte, o per zone di essi, di poter
determinare liberamente gli orari, derogando anche all'obbligo
delle chiusure domenicali ed infrasettimanali.
E' inoltre data facoltà a tutti
i Comuni di autorizzare, in base alle esigenze dell'utenza e alle
peculiari caratteristiche del territorio, l'esercizio dell'attività
di vendita in orario notturno, esclusivamente per un limitato
numero di esercizi di vicinato.
E' fatto obbligo agli esercenti di rendere
noto al pubblico l'orario di effettiva apertura e chiusura del
proprio esercizio mediante cartelli o altri mezzi idonei di informazione.
Per le eventuali violazioni in materia
di orari di apertura e di chiusura si applica la norma di cui
all'art. 22 del Decreto, che stabilisce la sanzione amministrativa
del pagamento di una somma da L. 1.000.000 a L. 6.000.000 in caso
di violazione dell'art. 11 dello stesso.
Ai fini della determinazione dei criteri
già citati, in base ai quali gli esercenti determinano
il proprio orario di vendita, "in esecuzione di quanto disposto
dall'art. 36, comma 3, della legge 8 giugno 1990, n. 142"
, si è provveduto a contattare le organizzazioni di categoria
interessate, nonché le Circoscrizioni, per la definizione
di alcune problematiche inerenti, tra l'altro, la chiusura infrasettimanale
e le aperture domenicali e festive.
Con riferimento alla questione della mezza
giornata di chiusura infrasettimanale, l'orientamento indicato
dalle organizzazioni e dai sindacati di categoria è stato
quello di istituirla come obbligatoria, in modo da consentire
il riposo agli esercenti.
Alla luce dell'esperimento, in corso già
da alcuni mesi, di consentire ai commercianti di scegliere liberamente
la mezza giornata in cui effettuare il riposo infrasettimanale,
da cui è emersa la tendenza a continuare ad osservare la
chiusura del mercoledì pomeriggio da parte degli esercizi
alimentari, quella del giovedì pomeriggio da parte delle
macellerie, e quella del lunedì mattina per gli esercizi
di vendita di prodotti non alimentari, è stata evidenziata
la necessità di introdurre un sistema atto a far sì
che i negozi della Città non rimangano chiusi tutti nella
stessa mezza giornata, così da garantire ai cittadini la
continuità del servizio fornito dagli esercizi commerciali.
Si è pertanto giunti alla determinazione
di mantenere, sino alla fine dell'anno, l'attuale sistema di libera
scelta da parte dell'esercente, contemporaneamente monitorando
la situazione anche con la collaborazione dei sindacati di categoria
e delle associazioni dei consumatori, prevedendo, nel caso in
cui il servizio non risultasse rispondente alle esigenze complessive
e generali degli utenti , una delega alle Circoscrizioni per l'organizzazione,
di concerto con i commercianti e con tutti i soggetti coinvolti,
di un sistema di alternanza delle chiusure infrasettimanali, ad
esempio per zona o per settore merceologico.
Per quanto riguarda le aperture domenicali
e festive (che sono comunque facoltative per i commercianti),
nel corso degli incontri che si sono svolti, e a cui hanno preso
parte oltre ai sindacati di categoria e alle Circoscrizioni i
rappresentanti dei Comuni contermini, è emerso come indirizzo
quello di prevedere indicativamente otto domeniche o festività
per l'apertura facoltativa degli esercizi commerciali, oltre a
quelle del mese di dicembre, secondo un piano di aperture, concordato
con le Circoscrizioni, in genere correlato a manifestazioni di
via, che interessi le varie Circoscrizioni a giornate alterne,
secondo un sistema "a scacchiera", in modo tale che
in occasione di ciascuna domenica o festività nel corso
dell'anno i cittadini possano fruire di negozi aperti in alcune
zone della Città.
In merito ai turni ferie degli
esercizi di vendita di prodotti alimentari, sembra opportuno istituirli,
come già avveniva in passato, trattandosi di garantire
ai cittadini un servizio essenziale durante i mesi estivi e quindi
in applicazione di quanto disposto dal già citato articolo
36, comma 3, della legge 8 giugno 1990, n. 142 .
Le modalità di effettuazione degli
stessi, che riguarderanno come di consueto i mesi di luglio e
di agosto, verranno definite con apposite ordinanze a seguito
di esame a livello di Circoscrizione.
Tuttavia, in attesa che gli organi decentrati
del Comune addivengano alle proprie determinazioni in merito,
il che comporta la consultazione dei commercianti delle singole
zone, oltre che delle organizzazioni locali delle imprese del
commercio, dei consumatori e dei lavoratori dipendenti, e l'effettuazione
di studi approfonditi, l'attribuzione turni per l'anno corrente
avverrà come di consueto a livello centrale mediante opportuna
ordinanza che ne indichi in concreto le modalità di effettuazione.
Per quanto riguarda le aperture in
orario notturno degli esercizi di vicinato (esercizi con superficie
di vendita non superiore a 250 mq.), la proposta è di dare
attuazione alla norma che le consente, mediante apposite ordinanze
di deroga all'obbligo di chiusura, previa valutazione delle esigenze
dell'utenza e delle peculiari caratteristiche del territorio.
Si ritiene inoltre opportuno che l'Amministrazione
comunale si attivi proponendo ai competenti organi regionali,
ai sensi dell'art. 12 comma 3 del Decreto 114/1998, l'individuazione
di alcune zone del territorio della Città, perlomeno con
riferimento a periodi di grande afflusso turistico, in
cui sia consentito agli esercenti di esercitare la facoltà
di cui al comma 1 dell'art. 12 medesimo, e cioè di determinare
liberamente gli orari, derogando anche all'obbligo delle chiusure
domenicali e festive ed infrasettimanali.
Si rinvia ad eventuali future determinazioni,
subordinate ad un preventivo monitoraggio dell'andamento del servizio
fornito ai cittadini da parte dei commercianti, la fissazione
di ulteriori criteri cui debbano attenersi gli esercenti nel
determinare liberamente gli orari di apertura e di chiusura, da
adottarsi in esecuzione di quanto disposto dall'articolo 36, comma
3, della legge 8 giugno 1990, n. 142, che attribuisce al Sindaco
una specifica competenza nel coordinare gli orari, tra l'altro,
degli esercizi commerciali, al fine di armonizzare l'esplicazione
dei servizi alle esigenze complessive e generali degli utenti
Tutto ciò premesso,
Vista la legge 8 giugno 1990 n. 142
sull'ordinamento delle autonomie locali con la quale, fra l'altro,
all'art. 32 sono indicati gli atti rientranti nella competenza
dei Consigli Comunali;
Dato atto che i pareri di cui all'art.
53 della Legge 8 giugno 1990 n. 142 e sue successive modificazioni,
sono:
favorevole sulla regolarità tecnica e correttezza amministrativa
dell'atto;
favorevole sulla regolarità contabile;
Viste le disposizioni legislative sopra
richiamate;
Con voti unanimi, espressi in forma palese,
non partecipando al voto gli Assessori Alberione e Artesio;
1) di impegnarsi sin d'ora a dare piena
e tempestiva attuazione ai contenuti del D.L.vo 31 marzo 1998,
n. 114 , adottando nei termini fissati dal citato Decreto i provvedimenti
di propria competenza subordinati all'emanazione della normativa
regionale, così come descritti nelle premesse alla presente
deliberazione.
2) di adottare, come previsto dall'art.
11 del D.L.vo 31 marzo 1998, n. 114, i criteri di massima in materia
di orari di apertura e di chiusura al pubblico degli esercizi
di vendita al dettaglio in sede fissa indicati in premessa, che
qui integralmente si richiamano, rimettendo l'adozione di ogni
atto concreto derogatorio della disciplina generale o legato a
contingenti esigenze all'emanazione di ulteriori appositi provvedimenti
(ordinanze).
In particolare tali criteri si estrinsecano:
- nel rendere obbligatoria
la mezza giornata di chiusura infrasettimanale, possibilmente
non concomitante per tutti gli esercizi commerciali;
- nell'indicare
in numero di otto le giornate domenicali o festive in cui consentire
agli esercenti la deroga all'obbligo di chiusura, oltre a quelle
del mese di dicembre, mediante utilizzo di un sistema "a
scacchiera" che garantisca per ogni domenica o festività
nel corso dell'anno la possibilità di apertura dei negozi
in alcune Circoscrizioni, e fatta salva la possibilità
di concessione di ulteriori deroghe in relazione a contingenti
esigenze;
- nella istituzione
della turnazione della chiusura degli esercizi di vendita di prodotti
alimentari durante il periodo estivo (mesi di luglio e di agosto),
con modalità tali da garantire il soddisfacimento delle
esigenze complessive e generali degli utenti;
- nell'esprimere
parere favorevole in ordine all'opportunità di ricorrere
all'applicazione della norma del Decreto Bersani che consente
di autorizzare, mediante apposite ordinanze, la deroga all'obbligo
di chiusura notturna per un limitato numero di esercizi di vicinato,
in base alle esigenze dell'utenza e alle peculiari caratteristiche
del territorio;
- nel rinviare
ad eventuali future determinazioni la fissazione di ulteriori
criteri cui debbano attenersi gli esercenti nel determinare liberamente
gli orari di apertura e di chiusura, da adottarsi in esecuzione
di quanto disposto dall'articolo 36, comma 3, della legge 8 giugno
1990, n. 142, che attribuisce al Sindaco una specifica competenza
nel coordinare gli orari, tra l'altro, degli esercizi commerciali,
al fine di armonizzare l'esplicazione dei servizi alle esigenze
complessive e generali degli utenti.
3) di dare mandato alla Giunta Comunale
affinché proponga ai competenti organi regionali, ai sensi
dell'art. 12 comma 3 del Decreto 114/1998, l'individuazione di
alcune zone del territorio della Città, perlomeno con riferimento
a periodi di grande afflusso turistico, in cui sia consentito
agli esercenti di esercitare la facoltà di cui al comma
1 dell'art. 12 medesimo, e cioè di determinare liberamente
gli orari, derogando anche all'obbligo delle chiusure domenicali
e festive ed infrasettimanali .
4) di dare ampia diffusione dei contenuti
della presente presso gli Uffici Comunali interessati, presso
le Circoscrizioni, le organizzazioni e i sindacati dei commercianti
e dei consumatori, nonché dei lavoratori dipendenti delle
imprese del commercio.
5) di dichiarare, attesa l'urgenza, in
conformità del distinto voto palese ed unanime, il presente
provvedimento immediatamente eseguibile ai sensi dell'art. 47,
3° comma, della Legge 8 giugno 1990, n. 142.
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